UMWELTBUNDESAMT: Nachhaltiges Deutschland - Wege zu einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung. Berlin: Erich Schmidt Verlag, 1997.

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UMWELTBUNDESAMT (Hrsg.): Nachhaltiges Deutschland - Wege zu einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung -. Berlin: Erich Schmidt, 1997. 355 S. ISBN 3-503-04301-2

Rezension von Juliane Jörissen, ITAS

Die vorliegende Studie wurde von den Mitgliedern der Arbeitsgruppe "Agenda 21/ Nachhaltige Entwicklung" des Umweltbundesamtes (UBA) erstellt. Wie im Vorwort ausgeführt, soll sie einen Beitrag zur Nachhaltigkeitsdebatte in Deutschland leisten und insbesondere helfen, die sach- und ergebnisorientierte Auseinandersetzung zwischen den Beteiligten zu vertiefen.

Als Ziel einer nachhaltigen, oder hier zutreffender, wie auch schon im Titel formuliert, einer "dauerhaft-umweltgerechten" Entwicklung wird die langfristige Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen der Menschheit betrachtet. Ausgangspunkt ist die Annahme, daß das "System Erde" durch anthropogene Eingriffe wie die Emission von Schadstoffen oder den Raubbau an den natürlichen Ressourcen aus dem Gleichgewicht gebracht werden kann und sich die menschliche Zivilisation auf lange Sicht selbst zerstört, wenn sie diesem Umstand nicht Rechnung trägt. Künftige Entwicklung ist daher nur in den Grenzen möglich, die durch die Tragekapazität der Umwelt als unüberwindliche Schranke gezogen werden. Die zentrale These der Untersuchung lautet, daß die Menschheit als Ganzes nur dann eine Chance hat, den immer enger werdenden natürlichen Handlungsspielraum optimal zu nutzen, wenn die sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen der Naturnutzung grundlegend umgestaltet werden. Dazu will die Studie Wege und Voraussetzungen aufzeigen.

Konzeptioneller Ansatz: Ausgewählte Handlungsfelder

Obwohl die Autoren mehrfach hervorheben, daß eine nationale Politik der Nachhaltigkeit nur Erfolg haben kann, wenn sie alle gesellschaftlichen Teilbereiche umfaßt, beschränkt sich die Studie auf einige beispielhaft ausgewählte Handlungsfelder. Das Kriterium für die Auswahl war der Anspruch, daß die gesamte Palette der mit dem Übergang zu einer nachhaltigen Entwicklung verbundenen Probleme zumindest ansatzweise deutlich werden sollte. Ausgehend von den existentiellen Grundbedürfnissen moderner Gesellschaften werden folgende Bereiche ausführlich behandelt: Energienutzung (Kapitel II), Mobilität (Kapitel III), Nahrungsmittelproduktion (Kapitel IV), Bekleidung (Kapitel V) und Konsummuster (Kapitel VI). Andere Bereiche wie etwa "Bauen und Wohnen", "Tourismus", "Handel" und "Industrie", die die Verfasser der Studie als nicht weniger bedeutsam für die Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung betrachten, werden nicht erörtert.

Für die fünf ausgewählten Handlungsfelder wird versucht, das Leitbild der Nachhaltigkeit zu konkretisieren und Schritte zu seiner Realisierung aufzuzeigen. Die erste Stufe der Konkretisierung bilden die bekannten vier in Anlehnung an die Managementregeln der Enquete-Komission "Schutz des Menschen und der Umwelt" entwickelten Handlungsgrundsätze für eine nachhaltige Ressourcennutzung. Auf dieser Basis werden dann jeweils bereichsspezifische Umweltqualitätsziele und Umwelthandlungsziele diskutiert. Um die Spannbreite der möglichen Entwicklung in jedem Problembereich zu verdeutlichen, werden drei verschiedene Szenarien verwendet: Das "Status-quo Szenario" geht von einer Fortschreibung der heute dominierenden Rahmenbedingungen und Werthaltungen aus. Das "Effizienz-Szenario" unterstellt eine deutliche Verringerung der Material- und Energieintensität pro Produkt- bzw. Dienstleistungseinheit, wobei jedoch die vorherrschenden Produktions- und Konsummuster weitgehend erhalten bleiben. Das "Struktur- und Bewußtseinswandel-Szenario" schließlich geht von einer alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens erfassenden Trendwende in Richtung auf eine nachhaltige Entwicklung aus. Über die schon im Effizienz-Szenario benannten technischen Möglichkeiten hinaus, betrifft dies vor allem eine gezielte Veränderung der ökonomischen, politischen, rechtlichen und sozialen Rahmenbedingungen. Zeithorizont für alle Szenarien ist das Jahr 2010. Zum Schluß jedes Szenarios wird der unter den jeweils festgelegten Voraussetzungen vorhersehbare Zustand im Lichte des Leitbildes einer nachhaltigen Entwicklung bewertet. Diese Bewertung führt in allen Handlungsfeldern zu dem Ergebnis, daß Maßnahmen zur Steigerung der technischen Effizienz allein nicht ausreichen, um eine nachhaltige Entwicklung auf Dauer sicherzustellen. Notwendig sei deshalb, so die Schlußfolgerung der Studie, eine Kombination von technischem Know-how und gezielter Veränderung der gesellschaftlichen Rahmenbedingungen, wozu in jedem Kapitel ein Katalog bereichsspezifischer Maßnahmen vorgeschlagen wird.

Im Gegensatz zu anderen Studien, etwa der des Wuppertal-Instituts, oder auch den vorliegenden nationalen Umweltplänen anderer Staaten, verfolgt die UBA-Studie ausdrücklich nicht das Ziel, ein flächendeckendes Konzept zur Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung in Deutschland zu entwerfen. Der Titel der Studie ist insofern irreführend, oder anders formuliert, der Inhalt der Studie wird dem anspruchsvollen Titel nicht gerecht. Wo der Leser eine Gesamtkonzeption erwartet, werden ihm lediglich Umsetzungsstrategien für einige beispielhaft ausgewählte Handlungsfelder geboten. Zur Begründung dieser Beschränkung wird einerseits auf zeitliche Restriktionen und andererseits auf den Umstand verwiesen, daß nicht für alle Problembereiche hinreichende Daten und Fakten vorliegen.

So einsichtig diese Gründe auch sein mögen, bleibt festzustellen, daß sich die Autoren dadurch der schwierigen Aufgabe entzogen haben, ein in sich stimmiges, widerspruchsfreies und nachvollziehbares Erfassungsschema zu entwickeln, das die Gesamtheit der wirtschaftlichen Aktivitäten innerhalb einer Volkswirtschaft (Produktion, Distribution und Konsumtion) abbildet und auf ihre Reformbedürftigkeit hin untersucht. Bei den ausgewählten Problemfeldern handelt es sich zudem im Falle "Energienutzung" und "Konsumverhalten" um querschnittsbezogene Bereiche, im Falle "Mobilität", "Nahrungsmittelproduktion" und "Bekleidung" um bedürfnisorientierte Bereiche. Es läßt sich daher unschwer voraussehen, daß bei dem Versuch, die fehlenden Bereiche einzubeziehen, um zu einer flächendeckenden Darstellung der deutschen Volkswirtschaft zu gelangen, erhebliche Abgrenzungs- und Zuordnungsprobleme entstehen würden. Auch inhaltliche Zielkonflikte etwa zwischen den Bereichen "Mobilität" einerseits und "Bauen und Wohnen" andererseits oder zwischen "Produktion" und "Konsumverhalten" wurden auf diese Weise umgangen. Schließlich ist anzumerken, daß "Energienutzung" und "Mobilität" die beiden in der vorliegenden Nachhaltigkeitsliteratur am ausführlichsten untersuchten Problemfelder darstellen und es sich bei dem Bereich "Bekleidung" um das Schwerpunktthema der 1. Enquete-Kommision "Schutz des Menschen und der Umwelt" handelt.

Nationale Nachhaltigkeitsziele

In Kapitel I wird die Unverzichtbarkeit klarer Zielvorstellungen im Hinblick auf die notwendigerweise zu erreichende Ressourcen- und Umweltschonung unterstrichen. Ohne präzise, quantifizierte und meßbare Ziele sei der Versuch, das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung in die gesellschaftliche Realität Deutschlands umzusetzen, zum Scheitern verurteilt. Mit Nachdruck fordern die Autoren daher die Erstellung von vorsorgebezogenen Umweltqualitäts- und Umwelthandlungszielen. Umweltqualitätsziele sollen den anzustrebenden Zustand der Umwelt charakterisieren (z.B. langfristige Stabilisierung des Klimas) und sind an der Regenerationsrate wichtiger Ressourcen, an der Tragefähigkeit von Ökosystemen und Umweltmedien, am Schutz der menschlichen Gesundheit oder an den Bedürfnissen heutiger und künftiger Generationen orientiert. Umwelthandlungsziele geben dagegen die zur Erreichung des angestrebten Umweltzustandes erforderlichen Schritte an ( z.B. Reduktion der CO2-Emission bis zum Jahre 2005 um 25% gegenüber 1990) und sind an den Grenzen orientiert, die durch die Knappheit der Umweltgüter gezogen werden. Für Stoffströme sollen, so die Forderung des UBA, Umweltqualitätsziele als Mengenreduktionsziele formuliert werden, die angeben, in welchem Umfang die Gesamtfrachten zu vermindern sind, um ein dauerhaft umweltgerechtes Niveau zu erreichen.

In Anbetracht der herausragenden Bedeutung, die hier zu Recht den präzisen, quantifizierten Zielvorstellungen eingeräumt wird, ist es bedauerlich, daß Umweltqualitäts- und Umwelthandlungsziele nie zusammengefaßt und in Form einer Übersicht dargestellt werden. Sie werden vielmehr nur von Fall zu Fall erwähnt, soweit sie in den näher untersuchten Handlungsfeldern eine Rolle spielen. Die auf der letzten Seite eingefügte Tabelle über "Indikatoren und Handlungserfordernisse für ein nachhaltiges Deutschland" enthält keineswegs die gesamte Information, die in den vorangegangenen Kapiteln versteckt ist. Insbesondere in den Kapiteln Energienutzung, Mobilität und Nahrungsmittelproduktion werden eine ganze Reihe von konkreten Zielvorgaben zur Reduktion der Umweltbelastung formuliert, die in der Übersichtstabelle nicht auftauchen. Der Leser, der an einer Gesamtschau der in der Studie vertretenen, präzisen und zum Teil höchst brisanten, da deutlich über die bisher diskutierten hinausgehenden, Forderungen interessiert ist, wird somit gezwungen, sich eine solche Übersicht selbst zu erstellen. Erst danach wird er in der Lage sein, zu beurteilen, inwieweit der Zielkatalog des UBA von anderen vergleichbaren abweicht.

Aufbau der Studie

Kennzeichnend für die Struktur der UBA-Studie ist, daß für jedes Kapitel bewußt unterschiedliche Perspektiven und Vorgehensweisen gewählt wurden. So wird im Kapitel II (Energienutzung), mit dem Argument, daß die Probleme des Klima- und Ressourcenschutzes quasi als Ausgangspunkt der globalen Nachhaltigkeitsdebatte gesehen werden können, die weltweite Situation gleichberechtigt neben der nationalen Entwicklung dargestellt. Dagegen wird das Thema Mobilität (Kapitel III) vornehmlich nach Maßgabe nationaler Umwelthandlungsziele und Maßnahmen betrachtet. Auch im Kapitel IV (Nahrungsmittelproduktion) steht die nationale Sichtweise im Vordergrund, wobei der Schwerpunkt auf die Anforderungen an eine dauerhaft umweltverträgliche Landwirtschaft gelegt wird, ergänzt um Aspekte der Nahrungsmittelindustrie und des Transports. In Kapitel V (Bekleidung) verlagern die Autoren die Perspektive von den Rückständen wirtschaftlicher Aktivitäten auf den Beginn des Produktlebenszyklus, d.h. auf die Inanspruchnahme von Rohstoffen und Energie. Am Beispiel der textilen Kette werden die Grundzüge eines Stoffstrommanagements als strategisches Konzept zur Erhöhung der Ressourceneffizienz skizziert. Während in den vorangehenden Kapiteln die Möglichkeiten einer technischen und strukturellen Veränderung der Produktionsmuster im Vordergrund standen, beschäftigt sich Kapitel VI mit der Bedeutung der Konsummuster für eine nachhaltige Entwicklung. Die generelle Rolle des Konsums und der Lebensstile der Industriegesellschaft werden problematisiert sowie Ansatzpunkte für eine Beeinflussung der Ge- und Verbrauchsgewohnheiten erörtert, wobei allerdings nicht nach Sektoren oder Bedürfnisfeldern differenziert wird.

Dieser unterschiedliche Aufbau der Kapitel, der von den Autoren als notwendig angesehen wurde, um den spezifischen Aspekten der verschiedenen Handlungsfelder gerecht werden zu können, hat den Nachteil, daß er dem Leser die Übersicht erschwert und einen Vergleich der Ergebnisse praktisch unmöglich macht. So wird z.B. der Aspekt des Stoffstrommanagements nur im Kapitel über Bekleidung ausführlich beleuchtet, obwohl er letztlich für alle ausgewählten Handlungsfelder eine mehr oder weniger große Bedeutung hat. In ähnlicher Weise kommen die internationalen Aspekte und die weltweite Dimension der Probleme nur im Kapitel Energienutzung zur Sprache, obwohl sie etwa für die Bereiche Nahrungsmittelproduktion und Bekleidung eine vergleichbar wichtige Rolle spielen. Der von den Verfassern der UBA-Studie vertretenen Auffassung, "daß eine einheitliche Strukturierung der unterschiedlichen Handlungsfelder in Anbetracht der Vielschichtigkeit der Nachhaltigkeitsproblematik nicht zweckmäßig sei", kann nicht gefolgt werden. Vielmehr erscheint im Interesse der Lesbarkeit gerade ein einheitlicher Aufbau der Kapitel, etwa nach dem Muster: Ist-Analyse, Trends, Realisierungswege und -bedingungen, Instrumente sinnvoll. Um eine Vergleichbarkeit der Problematik in unterschiedlichen Handlungsfeldern zu gewährleisten, wäre außerdem zu fordern, daß die Bestandsaufnahme jeweils nach den gleichen Kriterien (z.B. Rohstoff- und Energieverbrauch, Abfallaufkommen, Schadstoffemission, Flächenverbrauch, etc.) erfolgt.

Zur sozio-ökonomischen Verträglichkeit einer nationalen Nachhaltigkeitsstrategie

Auch wenn die UBA-Studie auf die ökologische Problemdimension fokussiert ist, heißt das nicht, daß ökonomische und soziale Aspekte aus Sicht der Autoren völlig ausgeschlossen bleiben sollten. Vielmehr wird an verschiedenen Stellen auf den vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen eingeführten Begriff der "Retinität" (Vernetzung) Bezug genommen und betont, daß ökologische, ökonomische und soziale Faktoren nicht länger abgehoben voneinander betrachtet oder gar gegeneinander ausgespielt werden dürften, sondern jeweils in ihrer gegenseitigen Abhängigkeit zu sehen seien. Mehrfach wird hervorgehoben, daß ein aus ökologischen Gründen als notwendig erachteter, tiefgreifender Strukturwandel der Gesellschaft nur durchsetzbar sei, wenn er als langfristiger, ökonomisch und sozial verträglicher Prozeß ausgestaltet werde.

Trotz dieser Beschwörung macht die Studie keinen Versuch, die Wirtschafts- und Sozialverträglichkeit einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung zu operationalisieren. Sie begnügt sich vielmehr mit dem Hinweis, daß bisher keine sozialwissenschaftliche Theorie beanspruchen könne, "Sozialverträglichkeit konkret benennen oder auch nur genauer umschreiben zu können". Es trifft zwar unbestreitbar zu, daß die Operationalisierung der ökonomischen und sozialen Dimension einer nachhaltigen Entwicklung noch in den Anfängen steckt und daher die bisher vorliegenden Versuche, Kriterien, Ziele und Indikatoren zu definieren, höchst kontrovers beurteilt werden. Dennoch oder gerade deshalb wäre ein Überblick über den aktuellen Stand der Arbeiten zu diesem Thema für den Leser sicher sehr hilfreich gewesen.

Globalität

Trotz der Erkenntnis, daß weltweite Probleme wie der anthropogen verursachte Treibhauseffekt oder die Zerstörung der stratosphärischen Ozonschicht weder von einem Land allein verursacht werden, noch von einem Land allein aufgehalten werden können, beschränken sich die Handlungsempfehlungen der UBA-Studie auf die Bundesrepublik Deutschland. Diese Einschränkung wird zum einen damit begründet, daß den reichen Industrienationen eine größere Verantwortung für den Übergang zu einer nachhaltigen Entwicklung zukomme, zum anderen damit, daß Deutschland aufgrund seiner ökonomischen sowie wissenschaftlich-technischen Potenz besonders geeignet sei, hierbei eine Vorreiterrolle zu übernehmen. Gleichzeitig wird eine frühzeitige Anpassung an eine Politik der Nachhaltigkeit durch die Entwicklung entsprechender Techniken, Wirtschafts- und Verhaltensweisen auch als Möglichkeit gesehen, einen Wettbewerbsvorsprung und somit langfristig ökonomische und gesellschaftliche Vorteile zu erringen.

Gegen eine solche Beschränkung auf nationale Handlungsstrategien wäre nichts einzuwenden, wenn die Stellung Deutschlands als wichtiger Exporteur und Importeur von Gütern und Rohstoffen näher untersucht und die möglichen Auswirkungen einer Trendwende in Deutschland auf andere Staaten problematisiert würden, was aber nur ganz am Rande geschieht. Die in allen internationalen Verhandlungen wichtige Frage, inwieweit eine rigorose Durchsetzung nachhaltigen Wirtschaftens in den Industrieländern vereinbar wäre mit den berechtigten Interessen der Entwicklungsländer, ihren Lebensstandard zu verbessern, wird in der UBA-Studie nicht gestellt. So könnten z.B. ordnungspolitische oder steuerliche Maßnahmen zur Reduktion des Stoff- und Energieverbrauchs in den Industriestaaten erhebliche Einbußen bei den Exporteinnahmen für viele Länder des Südens zur Folge haben oder aber zu einer Standortverlagerung der besonders stoff- und energieintensiven Produktionszweige vom Norden in den Süden führen, was die ohnehin schon prekäre Umweltsituation dieser Länder weiter verschärfen würde. Die Entwicklung einer nationalen Nachhaltigkeitsstrategie, die solche potentiellen Auswirkungen auf die Situation anderer Länder nicht einbezieht, erscheint daher zu kurz gegriffen.

Maßnahmen und Instrumente

Das abschließende Kapitel VII enthält eine übergreifende Darstellung der zur Verfügung stehenden Maßnahmen und Instrumente, mit deren Hilfe eine nachhaltige Entwicklung in Deutschland umgesetzt werden könnte. Im Gegensatz zu den vorangegangenen Kapiteln geht es hier nicht nur um das bereichsspezifische Instrumentarium bezüglich der behandelten Problemfelder, sondern um die generelle Frage, wie die als notwendig erachtete Anpassung von Wirtschaft und Gesellschaft eingeleitet werden könnte. Dabei werden drei verschiedene Ansatzpunkte einer Reform geprüft:

Während andere Studien häufig nur auf ein Instrument oder eine Kategorie von Instrumenten setzen, etwa die ökologische Finanzreform, plädiert die UBA-Studie explizit für einen jeweils "problemadäquaten Instrumentenmix", der das gesamte Repertoire von ordnungs- und planungsrechtlichen über ökonomische bis hin zu pädagogischen Instrumenten nutzt. Über dieses Repertoire einsetzbarer Instrumente gibt die Studie einen sehr guten Überblick, verzichtet allerdings sowohl auf eine Prioritätensetzung wie auf eine Analyse der potentiellen sozio-ökonomischen Konsequenzen. Es geht den Autoren, wie sie selbst hervorheben, lediglich darum, eine "erste Skizze" des Instrumentariums zu zeichnen, mit dem sich eine nachhaltige Entwicklung fördern ließe.

Resümee

Wie oben ausgeführt erhebt die UBA-Studie nicht den Anspruch, ein flächendeckendes Konzept zur Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung in Deutschland zu erarbeiten, sondern beschränkt sich bewußt auf ausgewählte Handlungsfelder. Sie bietet dementsprechend auch keinen umfassenden Überblick über die heute gegebene Ausgangssituation. Weiterhin verzichtet sie auf eine ausführliche Analyse der möglichen sozio-ökonomischen Folgewirkungen der vorgeschlagenen Umsetzungsstrategien und Instrumente. Dies hat zur Konsequenz, daß sich die Studie in manchen Teilen eher wie der Entwurf zu einer noch durchzuführenden detaillierteren Untersuchung liest. Gleichwohl enthält sie viele Aspekte, z.B. was die Entwicklung von Szenarien zur Beschreibung verschiedener vorstellbarer Zukünfte anbetrifft oder die Formulierung konkreter Zielvorgaben zur Reduktion der Umweltbelastung, schwerpunktmäßig in den Bereichen Energienutzung, Mobilität und Nahrungsmittelproduktion, die durchaus dazu angetan sind, die sachbezogene Auseinandersetzung zwischen den beteiligten Akteuren zu beleben, wie es die Absicht der Autoren war. Bemerkenswert ist allein schon die Tatsache, daß sich im Umweltbundesamt -einer nachgeordneten Bundesbehörde - über alle Ressortgrenzen hinweg ein Arbeitskreis "Agenda 21/ Nachhaltige Entwicklung" konstituiert hat, der einen eigenständigen Beitrag zur aktuellen Debatte vorlegt und dabei auch die kritische Auseinandersetzung mit der offiziellen Umweltpolitik der Bundesregierung nicht scheut. Der Wert der Studie liegt somit weniger darin, daß sie ganz neue Detailinformationen liefern würde, sondern daß sie klare Positionen bezieht, die den Prozeß der gesellschaftlichen Konsensfindung vorantreiben können.