Zu Wirksamkeit und Folgen von preispolitischen Maßnahmen im Verkehrsbereich

Schwerpunktthema: Nachhaltige Mobilität

Zu Wirksamkeit und Folgen von preispolitischen Maßnahmen im Verkehrsbereich

Von Hartmut Kuhfeld, Holger Schlör und Ulrich Voigt, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung

Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen hat kürzlich im "Verkehrsbericht 2000" Szenarien und Prognosen zur Verkehrsentwicklung bis zum Jahr 2015 vorgelegt. Danach ist - vor allem im Güterverkehr - noch mit einer kräftigen Zunahme der Leistungen im Straßenverkehr zu rechnen. Die weiter steigenden Belastungen des Straßennetzes werden voraussichtlich allerdings nicht durch entsprechenden Ausbau der Kapazitäten allein bewältigt werden können. In diesem Zusammenhang werden seit geraumer Zeit Maßnahmen und Modelle zur Bewirtschaftung der Verkehrsinfrastruktur diskutiert. Auch zur Verbesserung der ökologischen Verträglichkeit des Verkehrs werden preispolitische Maßnahmen untersucht. Im folgenden Beitrag werden dazu Ergebnisse einer Studie des DIW präsentiert.

Ziele und Instrumente von preispolitischen Maßnahmen im Verkehrssektor

Preispolitische Maßnahmen haben in der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion einen erheblichen Stellenwert. Die im Gesetz zur ökologischen Steuerreform enthaltenen Erhöhungen der Mineralölsteuer sowie die Empfehlungen der Regierungskommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung, vom Jahre 2003 an eine streckenbezogene Benutzungsgebühr für schwere Lkw (ab 12 t zGG) auf Bundesautobahnen in Höhe von 25 Pfennigen je Fahrzeugkilometer einzuführen, gewinnen vor dem Hintergrund der Mineralölverteuerungen im laufenden Jahr zusätzliche Aufmerksamkeit und finanzielle Bedeutung. Dabei steht neben den verkehrlichen Wirkungen vor allem auch die Frage der ökonomischen Folgen im Vordergrund des Interesses.

Das DIW hat vor einiger Zeit im Rahmen des Projektes "Ökonomische Folgenanalyse zur Entlastung des Verkehrsnetzes und zur Verlagerung von Straßenverkehr auf umweltfreundlichere Verkehrsträger" des Büros für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) eine verkehrliche und ökonomische Folgenanalyse von verkehrsbezogenen Preisstrategien erarbeitet. [1]

Dabei ging es um Maßnahmen 

Basisjahr für die quantitativen Untersuchungen war in dieser Studie das Jahr 1994. Seitdem hat sich - vor allem im Güterverkehr - die Problemsituation durch Deregulierung und starke Zunahme des Straßenverkehrs weiter verschärft. Die in der Studie behandelten Maßnahmen und deren zu Grunde gelegte Intensität lassen die Ergebnisse jedoch auch aus heutiger Sicht als relevant erscheinen. Die analytischen Zusammenhänge dürften nach wie vor Gültigkeit haben.

Grundsätzlich sollten Strategien zur Gestaltung des Verkehrssystems integriert für alle Bereiche der Verkehrspolitik (Investitionspolitik, Preispolitik, Ordnungspolitik, organisatorische Maßnahmen, Öffentlichkeitsarbeit) und verkehrsträgerübergreifend erarbeitet werden. Es wurde daher davon ausgegangen, dass eine Entlastung des Verkehrsnetzes und die Verlagerung von Straßenverkehr auf umweltfreundlichere Verkehrsträger nicht allein durch eine monetäre Steuerung erreicht werden soll. Vielmehr werden die Auswirkungen einer Verteuerung von Verkehrsleistungen in der Studie für das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) innerhalb eines konsistenten Maßnahmenbündels aus verschiedenen Politikbereichen untersucht. Die Einbettung der Preispolitik in einen abgestimmten "Instrumenten-Mix" gewährleistet, dass die Erreichung der angestrebten Ziele nicht durch gegenläufige Wirkungen behindert wird, sondern sich die Wirkungen einzelner Maßnahmen ergänzen und gegenseitig verstärken. Diese Synergiewirkungen wiederum gestatten es, Preiserhöhungen vergleichsweise gering zu halten und damit den betroffenen Wirtschaftssubjekten (Haushalte und Unternehmen) unnötige Schocks zu ersparen.

Für preispolitische Instrumente zur Entlastung des Straßennetzes und zur Beeinflussung der Verkehrsteilung gibt es eine Reihe von Ansatzpunkten: Die Maßnahmen können sich auf den Erwerb und das Halten von Kraftfahrzeugen beziehen, sie können am Kraftstoffverbrauch ansetzen oder an der zurückgelegten Strecke. Schließlich kann auch das Befahren bestimmter Gebiete sowie das Abstellen und Parken der Fahrzeuge bewirtschaftet werden.

Hinsichtlich der Art der preispolitischen Maßnahmen sind Steuern, Abgaben und Gebühren, monetäre Kompensationen (personenbezogene Transfers, Subventionen, Steuerbegünstigungen) sowie als Mengensteuerung mit Preiswirkungen die Vergabe von Lizenzen zu unterscheiden.

Die verschiedenen Maßnahmen wirken jeweils in unterschiedlicher Weise auf die Verkehrsnachfrage, so dass ein Instrumentenmix generell eine breitere Wirkung verspricht als die Einführung oder Verstärkung einer einzelnen preispolitischen Regelung.

Im Einzelnen wurden in der Studie zunächst folgende preispolitische Instrumente im Hinblick auf ihre Wirkungsweise und ihre Bedeutung diskutiert: 

Verkehrspolitische Szenarien

Für die Bildung von verkehrspolitischen Szenarien wurden einzelne Maßnahmen gebündelt. So wurden verschiedene Formen des Road Pricing (vorwiegend mit Hilfe moderner IuK-Techniken) als wesentliche Instrumente zur Verkehrslenkung einbezogen. Die Straßenbenutzungsgebühren wurden in unterschiedlichem Umfang mit einer Erhöhung der Mineralölsteuer verknüpft, um Anreize zur Minderung des Kraftstoffverbrauchs in die Szenarien aufzunehmen. Als ergänzende Maßnahme wurde in einem Szenario auch eine verstärkte, restriktive Parkraumbewirtschaftung zugrunde gelegt. Die z. T. ebenfalls kostenwirksamen flankierend notwendigen Maßnahmen (z. B. Ausbau des Öffentlichen Verkehrs) und die möglichen telematischen Zusatzdienste (z. B. automatische Stauwarninformationen und Routenempfehlungen) ergeben sich aus der Grundannahme der gesamten TAB-Untersuchung, die Preispolitik innerhalb eines abgestimmten Maßnahmenbündels zu betrachten sowie aus den Ergebnissen zur Abschätzung der verkehrlichen Wirksamkeit.

Beim Road Pricing auf der Grundlage von modernen IuK-Techniken wird in den Szenarien unterschieden zwischen der Einführung solcher Systeme auf den Bundesautobahnen einerseits und in Ballungsgebieten andererseits. Dabei werden unterschiedliche Preisbildungsverfahren verwendet. Während auf den Autobahnen die Benutzergebühren entfernungsabhängig gestaltet werden, wird für Ballungsgebiete das so genannte Cordon Pricing, d. h. eine Preiserhebung für das Einfahren in bestimmte Gebiete zugrunde gelegt.

Für die Strategiebeschreibung erscheinen drei Szenarien einerseits als ausreichend, um genügend Differenzierungen für unterschiedliche Maßnahmenausprägungen zu ermöglichen. Andererseits bleibt die Analyse damit in einem überschaubaren Rahmen und führt zu Ergebnissen, die als deutliche Alternativen voneinander abgesetzt sind.

Hinsichtlich der Höhe der Abgaben und Steuerbelastungen wurden für die einzelnen Szenarien Größenordnungen angenommen, die sich sowohl von der Situation im Basisjahr 1994 als auch untereinander deutlich unterscheiden. Dabei führt die Kombination einer Verdoppelung bzw. Vervierfachung der Mineralölsteuer mit weiteren preispolitischen Maßnahmen zu einer deutlich höheren finanziellen Belastung des Kraftfahrzeugverkehrs als bisher. Mit diesen Annahmen wird gewährleistet, dass die Folgeanalysen nicht lediglich graduelle Fortschreibungen des Status-quo, sondern deutlich voneinander abgesetzte, unterschiedliche Politikkonzeptionen quantitativ bewerten.

Im ersten Szenario wird unterstellt:

Im zweiten Szenario wird angenommen, dass die Einführung von Straßenbenutzungsgebühren für Pkw vorerst nicht erfolgt. Stattdessen wird für Pkw eine Autobahn-Vignette vorgesehen. Die wesentlichen preisrelevanten Annahmen sind damit: 

Im dritten Szenario wird untersucht, inwieweit die beabsichtigte Verkehrsbeeinflussung - ohne Investitionen in eine Road Pricing-Infrastruktur - allein durch eine drastische Erhöhung der Mineralölsteuer erreichbar ist. Cordon Pricing als Steuerungsinstrument der Zufahrt in die Innenstädte soll durch eine verstärkte Parkraumbewirtschaftung und Zufahrtsbeschränkungen ersetzt werden. Vorgesehen wird 

Tab. 1: Preispolitische Annahmen zu den Szenarien 

  Ist 1994 Maßnahmen zu Szenarien
1 2 3
nach 15 Jahren
Mineralölsteuer DM / l
     Vergaserkraftstoff 0,98 2,00 2,00 4,00
     Dieselkraftstoff 0,62 2,18 2,18 4,36
Tankstellenpreis
     Vergaserkraftstoff 1,55 2,72 2,72 5,01
     Dieselkraftstoff 1,15 2,94 2,94 5,45
Autobahnbenutzung
     Pkw     DM / km - 0,20 - -
     Lkw     DM / km - 0,80 0,80 -
Vignette DM / Jahr
     Lkw 2 200 5 000 5 000 3 000
     Pkw - - 300 -
Parkraumbewirtschaftung DM / Std. - - - 4,00
Ballungsraumzufahrt DM - 5,00 5,00 -

Quelle: Berechnungen des DIW.

Akzeptanz der Maßnahmen

Mit den kräftigen Belastungserhöhungen, die in den Szenarien zugrunde gelegt werden, wird natürlich auch die Frage nach der verkehrspolitischen Bedeutung und der Akzeptanz der Maßnahmen aufgeworfen.

Generell ist darauf hinzuweisen, dass die getroffenen Annahmen zunächst als Grundlage für die Schätzung von Reaktionen der betroffenen Wirtschaftssubjekte (Haushalte und Unternehmen) dienen und nicht den Charakter von politischen Handlungsempfehlungen haben. Ziel der Untersuchung ist es, die betroffenen Gruppen einzugrenzen und den Grad der Betroffenheit sowie die Reaktionsmöglichkeiten festzustellen. Eine solche Bewertung von unterschiedlichen politischen Handlungskonzepten lässt den Einfluss der untersuchten Parameter unterscheidbarer darstellen, wenn deutliche Preissignale vorgegeben werden, als bei einer Betrachtung von nur graduellen Änderungen. Erst wenn die Ergebnisse der Bewertung vorliegen, können in einer zweiten Stufe die Zumutbarkeit und die Akzeptanz diskutiert werden.

Über diese generellen Aspekte hinaus ist bei der Betrachtung zu berücksichtigen, dass

Mit den zusätzlichen Steuern und Abgaben sollen per saldo keine zusätzlichen Belastungen von Unternehmen und Haushalten verbunden sein. Daher sind entsprechende Kompensationen vorzusehen. Diese können in indirekter Weise, z. B. als Förderungsmaßnahmen für den öffentlichen Verkehr oder in bestimmten Formen der direkten monetären Kompensation erbracht werden. Hierzu wurden in der vorliegenden Studie keine Festlegungen getroffen.

Methodische Vorgehensweise

Die Maßnahmen wurden im Rahmen von verkehrlichen und ökonomischen Wirkungsanalysen untersucht. Dabei bestehen zwischen beiden Teilen enge Interdependenzen, da zum einen ökonomische Wirkungen verkehrsbezogene Verhaltensweisen stimulieren und andererseits verkehrliche Reaktionen ökonomische Wirkungen (z. B. auf Ausgaben oder Investitionen) haben.

Ein anderer Aspekt ist die Fristigkeit der Maßnahmenwirkungen. Diese ergeben sich in der Realität erst im Laufe eines längeren Anpassungsprozesses von etwa 10 bis 15 Jahren. Bei der Analyse der verkehrlichen Wirksamkeit wird hier davon ausgegangen, dass die Reaktionen auf die veränderten Preise bereits abgeschlossen sind. Es wird also nicht der zeitliche Verlauf der Veränderungen beschrieben, sondern das Ergebnis nach Ablauf aller Anpassungsprozesse. Die Maßnahmen werden dabei unter den im Basisjahr vorliegenden Rahmenbedingungen analysiert. Dies bedeutet, dass die verkehrlichen und ökonomischen Wirkungen auf Ausgangsdaten für das Jahr 1994 bezogen werden. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass entsprechende Prognoseergebnisse nur in aufwendigen Studien zu gewinnen wären und in der hier verwendeten Detaillierung - falls überhaupt prognostizierbar - kaum belastbar wären. Diese Vorgehensweise geht von der Annahme aus, dass unter ex-post Bedingungen wirksame Maßnahmen dies auch in Zukunft sein werden.

Verkehrliche und ökonomische Wirkungen der Szenarien im Personenverkehr ...

Tabelle 2 enthält die zusammengefassten Ergebnisse der Szenarien für Verkehrsausgaben, Verkehrsleistungen, Fahrleistungen und Kraftstoffverbrauch im Personenverkehr. Diese zeigen, dass die Wirkungen zwischen den Szenarien zum Teil erheblich differieren.
Tab. 2: Verkehrsausgaben, Verkehrsleistungen, Fahrleistungen und Kraftstoffverbrauch im Jahre 1994 in Deutschland und in den Szenarien
Tab. 2: Verkehrsausgaben, Verkehrsleistungen, Fahrleistungen und Kraftstoffverbrauch im Jahre 1994 in Deutschland und in den Szenarien

Während die Ausgaben der Verkehrsteilnehmer je nach Szenario gegenüber 1994 um 10 % bis 16 % und damit um eine ähnliche Größenordnung zunehmen, unterscheiden sich die verkehrlichen Wirkungen insbesondere zwischen den Szenarien 1 und 2 einerseits und Szenario 3 andererseits vor allem hinsichtlich der Veränderungen der gesamten Pkw-Fahrleistung deutlich. Im Szenario 3 bewirkt vor allem die kräftige Mineralölsteuererhöhung eine Reduktion der Fahrleistungen um mehr als ein Fünftel; die anderen beiden Szenarien, in denen wesentliche Instrumente eine moderatere Erhöhung der Mineralölsteuer und die Bewirtschaftung des Autobahnnetzes sind, führen dagegen zu einer deutlich geringeren Verminderung, und zwar um 10 % im Szenario 1 und um 8 % im Szenario 2.

Bei den Verkehrsleistungen (Personenkilometer) sind die Rückgänge im motorisierten Individualverkehr durchweg weniger stark ausgeprägt, weil ein Teil der vermiedenen Fahrleistung durch eine verbesserte Auslastung der Fahrzeuge kompensiert wird. Hier ergibt sich also eine gewisse Entkoppelung von Verkehrs- und Fahrleistungen. Die Zunahme der Leistungen bei den öffentlichen Verkehrsmitteln aufgrund von Verlagerungen des Pkw-Verkehrs beträgt im Szenario 3 etwa ein Drittel, in den anderen Szenarien deutlich weniger (Szenario 1: 16 %, Szenario 2: 11 %). Diese Unterschiede korrespondieren in etwa mit den Veränderungen bei den Pkw-Verkehrsleistungen.

Bemerkenswerte Ergebnisse ergeben sich bei den Minderungswirkungen für den Kraftstoffverbrauch von Pkw. Die Kombination der technischen Maßnahmen zur Verbesserung des spezifischen Energieverbrauchs mit der Fahrleistungsreduktion führt im Szenario 3 zu einem Rückgang um 57 %. In den anderen beiden Szenarien beträgt die Verminderung jeweils mehr als ein Drittel (37 % bzw. 36 %). Diese zum Teil außerordentlich starke Reduktion des Kraftstoffverbrauchs wird in den hier betrachteten Szenarien durch die Verteuerung des Pkw-Verkehrs induziert, deren Ausmaß nicht allein an den Steigerungen der entsprechenden Ausgaben abzulesen ist. Berücksichtigt man neben der Ausgabenerhöhung auch die Verminderung der Fahrleistungen, so ergeben sich Steigerungen der Kosten je Pkw-Kilometer gegenüber dem Wert von 1994

Neben den globalen, auf das gesamte Verkehrssystem in der Volkswirtschaft bezogenen Maßnahmen sind in den Szenarien auch einige lokal wirkende Maßnahmen (Road Pricing und Parkraumbewirtschaftung in den Ballungsgebieten) enthalten, die in Bezug auf die Gesamtfahrleistungen nur verhältnismäßig geringe Effekte haben, für den Verkehr in den betroffenen Städten aber von erheblicher Bedeutung sind.

Beide Maßnahmen erbringen in der hier zugrunde gelegten Ausgestaltung eine weitgehend gleiche Fahrleistungsreduktion von rund 3 Mrd. Kilometern. Ihre Wirkungen für die jeweilige örtliche Verkehrssituation sind wegen unterschiedlicher räumlicher Abgrenzungen jedoch nur schwer miteinander zu vergleichen. Während der wichtigste Effekt des innerstädtischen Road Pricing in der zeitlichen Verlagerung von Fahrten und der Glättung von Verkehrsspitzen besteht, dürfte demgegenüber die Parkraumbewirtschaftung stärker die Entscheidung über das Ziel einer Fahrt und das benutzte Verkehrsmittel beeinflussen. Letztlich werden die Effekte jedoch maßgeblich von der tariflichen Ausgestaltung der Systeme abhängen und sind von den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten mit abhängig.

Für die Bewertung der ökonomischen Effekte werden die mit den preispolitischen Maßnahmen verbundenen zusätzlichen Ausgaben der privaten Haushalte einerseits sowie der Unternehmen und Selbständigen andererseits quantifiziert und zu den aktuellen Ausgaben in Beziehung gesetzt. Bei den Unternehmen sind Pkw-Fahrten in der Regel Vorleistungen im Rahmen der betrieblichen Leistungserstellung. Die Ergebnisse zeigen, dass die Belastungen durch die Verteuerungsmaßnahmen nur eine geringe Bedeutung innerhalb des Produktionsprozesses haben (bis zu 0,3 % des Produktionswertes). Infolgedessen dürften von den Maßnahmen kaum gravierende Auswirkungen auf die Produktion ausgehen.

Bei den privaten Haushalten liegen die gesamten Ausgaben für Pkw-Haltung und Nutzung nach den verschiedenen Anpassungsreaktionen in den drei Szenarien kaum noch auseinander. Gegenüber dem Ausgangswert im Jahre 1994 beträgt die Erhöhung

Es wird deutlich, dass die privaten Haushalte im Rahmen ihrer gesamten Budgetentscheidungen die Ausgaben für Pkw-Mobilität nur begrenzt erhöhen können. Stärkere Verteuerungen bewirken stärkere Effizienz-, Verlagerungs- und Vermeidungsreaktionen, um die monetären Belastungen zu vermindern.

Die Ausgaben für die gesamten Verkehrsleistungen steigen für die Szenarien 1 und 2 im gleichen Umfang wie die Ausgaben für Pkw-Haltung und -Nutzung (10 % bzw. 8 %). Im Szenario 3 liegt die Zunahme leicht darüber, nämlich bei 12 %. Damit ergeben sich Größenordnungen für die Belastung der Haushaltsbudgets, die im Mittel als realisierbar erscheinen. Bezogen auf die gesamten Ausgaben der privaten Haushalte, entfallen auf die Verkehrsausgaben Anteile von 15,5 % (Szenario 2), 15,8 % (Szenario 1) und 16,1 % (Szenario 3). Im Vergleich zum Ausgangswert von 1994 (14,3 %) erscheinen die durch die Verteuerungsmaßnahmen induzierten Veränderungen als moderat und bleiben im Rahmen der in der Vergangenheit beobachteten Veränderungen. So ist der Anteil der Verkehrsausgaben am Konsum der privaten Haushalte von 1980 bis 1990 um 2,2 % gestiegen. Im Jahr 1990 lag er mit 15,0 % bereits nahe bei den hier ermittelten Werten für die Szenarien.

Um die Bedeutung der zusätzlichen Pkw-Ausgaben für Haushalte mit unterschiedlicher Einkommenssituation zu kennzeichnen, wurden entsprechende haushaltsbezogene Daten aus der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1988 (für die alten Bundesländer) ausgewertet. Als Indikator für die finanzielle Belastung der Haushalte durch die von den preispolitischen Maßnahmen verursachten zusätzlichen Kosten wurde das Verhältnis der szenariobedingten zusätzlichen Pkw-Ausgaben und der jeweiligen Haushaltsersparnis gebildet. Die Ersparnis ist der einzige kurzfristig variable Parameter des Haushaltsbudgets und eignet sich daher als Bezugsgröße zur Kennzeichnung des Anpassungs- und Veränderungsdrucks, der von der Kostenerhöhung ausgeht und längerfristig zu Veränderungen bzw. Umschichtungen in den Haushaltsbudgets führt.

Anhand dieser Relation wurden die Haushalte in 4 Belastungsgruppen eingeteilt, für die die Reaktionen jeweils gesondert betrachtet wurden:

Tab. 3: Belastung von Haushaltsgruppen in den Szenarien